Проблематика управления многоквартирными домами

Михайлов Виктор Камоевич,  

советник 3-го класса РФ,

советник Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ.

 Самоуправление в жилищной сфере по замыслу его разработчиков должно было стремительно развиваться и изменить сложившуюся ситуацию в жилищно-коммунальной сфере. Оправдались ли эти ожидания?

Как известно, введенный в действие в 2005 году Жилищный кодекс РФ существенно изменил систему управления жилищным фондом в целом и многоквартирными домами в частности. Предложил новые подходы к регулированию общественных отношений, возникающих между собственниками помещений в многоквартирном доме по поводу их общего имущества.

Главное, был определен исчерпывающий перечень видов жилых помещений - объектов жилищных прав. Подробно регламентирован правовой режим общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, порядок владения пользования и распоряжения им. Определены способы и органы управления многоквартирным домом, порядок согласования воли собственников помещений. Большое внимание в Кодексе уделено ТСЖ. Нашли отражение как внешние договорные, так и внутренние представительские отношения при осуществлении управленческой деятельности.

Справедливости ради надо признать, что ЖК изобилует новшествами, восполняющими ранее существующие правовые пустоты, и содержит явные достижения. Однако, как вы уже могли заметить, не все так гладко, поскольку не нужно быть крупным специалистом, чтобы увидеть очевидное: большинство принятых на первый взгляд прогрессивных норм не заработали в полной мере. Теперь уже можно с уверенностью сказать - ожидания не оправдались, и на то есть свои веские причины.

основные причины

          Собственники помещений в многоквартирных домах, несмотря на обязанность, возложенную на них Жилищным кодексом, заняли сегодня весьма сдержанную позицию относительно своего участия в управлении домом. Отсутствие у них энтузиазма к самоорганизации мотивируется недоверием и серьезными опасениями, они считают, что власти все же лукавят, когда представляют процесс передачи собственникам помещений права управлять всем комплексом недвижимого имущества (сформированного на базе их многоквартирного дома) как великое благо. Единственное, чем они руководствовались, было желание поскорее избавиться от предельно обветшалого, лежащего на государстве тяжелым грузом жилищного фонда.

Это подозрение, к сожалению, отчасти находит свое подтверждение в действующих нормах жилищного законодательства.

В Жилищном кодексе уже не содержатся понятие "управление жилищным фондом" и обязанности государства, связанные с таким управлением. Видимо, законодатель посчитал возможным заменить его управлением многоквартирным домом, осуществление которого возложено на собственников помещений. Между тем наивно было бы полагать, что, передав управление отдельными многоквартирными домами собственникам помещений, в них одним махом можно решить все имеющиеся проблемы и снять с себя ответственность за состояние дел в этой сфере.

Государство по-прежнему, кроме осуществления регулирования и контроля, должно оказывать содействие в создании, поддержании, функционировании и развитии жилищного фонда.

Именно, исходя из этого, передача многоквартирных домов в управление гражданам должна была осуществляться по мере проведения государством капитального ремонта каждого передаваемого дома либо выплаты соответствующей компенсации. Тем более что собственники жилых помещений, начиная уже с 1996 года, оплачивали проведение капитального ремонта в своих домах. Достаточно вспомнить, что структура платежей населения за жилье всех форм собственности состояла из стоимости коммунальных услуг, содержания, текущего и капитального ремонта мест общего пользования (Постановления Правительства Российской Федерации N 707 от 18 июня 1996 г. и N 887 от 2 августа 1999 г.).

сегодня власти уже приступили к решению этой проблемы…

Это не совсем так. Пожалуй, создание в 2007 году (на основании Федерального закона N 185-ФЗ от 21.07.2007) государственной некоммерческой корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" с капиталом в 240 млрд. рублей, предназначенным для "реанимации" ветхого жилищного фонда, стало серьезным шагом в верном направлении. Однако для оказания финансовой помощи Законом о Фонде (ст. 14) предусмотрен длинный перечень трудновыполнимых условий, призванных, по мнению законодателя, вместе с восстановительными мероприятиями одновременно решить и организационные проблемы жилищно-коммунального хозяйства, а именно сподвигнуть собственников в массовом порядке создавать ТСЖ. Между тем даже при беглом знакомстве с Законом становится очевидным, что эти условия не только не будут способствовать образованию институциональных основ управления многоквартирными домами (учреждение ТСЖ и потребительских кооперативов), но и затормозят достижение основной его цели (осуществление капитального ремонта ветхих домов и переселение граждан из аварийных жилых помещений).

Кроме того, предписывая собственникам помещений управлять своим многоквартирным домом, жилищное законодательство устанавливает, что такое управление должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ).

 Представляется, что такие требования к собственнику и осуществляемому им управлению не совсем приемлемы, поскольку в соответствии со ст. 1 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", под понятием "благоприятные условия", понимается состояние среды обитания, при котором отсутствует всякое вредное воздействие ее факторов на человека, а под "безопасностью" - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от всяких угроз. Очевидно, что ни то и ни другое в полной мере не в состоянии обеспечить собственники помещений в многоквартирном доме. Более того, возложение на них таких обязанностей является прямой подменой компетенции многочисленных государственных органов, непосредственно призванных обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, что, и предусмотрено в статьях 5 и 6 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Аналогичная позиция отражена и в решениях Европейского суда по правам человека. Рассматривая дело Фадеева против Российской Федерации, основываясь на ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Суд определил в качестве позитивной обязанности государства решение вопросов обеспечения безопасных и благоприятных условий проживания граждан.

Какие еще факторы негативно сказались на развитии управления многоквартирными домами?

Правильно будет в данном случае рассмотреть несколько аспектов:

организационный,

социально-экономический,

правовой.

Приняв решение обязать собственников помещений выбрать способ управления своим многоквартирным домом, власти за отведенный ими же относительно небольшой временной отрезок (за 2 года) не смогли должным образом обеспечить проведение необходимых мероприятий:

°         по разъяснению гражданам нововведений жилищного законодательства, преимуществ того или иного способа управления и порядка их реализации;

°         по пропаганде новой системы управления многоквартирными домами;

°         по обучению представителей собственников квартир (домовладельцев), готовых лично участвовать в процессе управления;

°         и т.п.

Большинство собственников квартир, даже сегодня мало что знают про объем своих прав, и тем более про возможности и необходимость участия в деле управления многоквартирным домом.

Не удалось также создать крайне необходимый для успеха жилищно-коммунальных реформ конкурентный рынок услуг, предлагаемых управляющими организациями. По сути, все главным образом осталось по-прежнему, те же ЖЭКи и ДЕЗы, преобразовавшись в коммерческие компании (как правило, в ООО и ОАО), продолжают осуществлять ровным счетом ту же деятельность, что и прежде, стараясь особо не перетруждаться.

Увы, практически каждый многоквартирный дом (за исключением элитных застроек) представлен собственниками, обладающими несоизмеримыми уровнями благосостояния. Одни, составляющие большинство, получили в результате приватизации в собственность помещения, занимаемые ими по договору социального найма, и с трудом оплачивают коммунальные услуги, другие приобрели квартиру в том же доме, и могут себе позволить дополнительные затраты на застройку и благоустройство придомовой территории. Существование подобного социально-имущественного неравенства также негативно сказывается на процессе самоорганизации и выработки согласованных решений собственниками помещений в одном многоквартирном доме.

Многие положения жилищных норм, регулируя различные вопросы управления многоквартирным домом, не учитывают, а зачастую и пренебрегают интересами собственников. Так, оставляет весьма неоднозначное впечатление правовое положение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, порядок принятия общим собранием решений, а также механизм их обжалования.

Недостаточно урегулированы отношения между собственниками помещений в многоквартирном доме, являющимися членами ТСЖ и не изъявившими желания вступить в товарищество.

Явно пролоббированной застройщиками является норма, предусматривающая возможность создания ТСЖ в строящихся многоквартирных домах. С практической точки зрения, она бесполезна, а с правовой - попросту неприемлема: отсутствует как легитимный субъект (обязательные для создания ТСЖ учредители-собственники помещений в многоквартирном доме), так и его объект правоотношения (зарегистрированный в надлежащем порядке комплекс недвижимого имущества - многоквартирный дом).

Далеко не все в порядке с правовой конструкцией предоставления коммунальных услуг (коммунальных ресурсов) собственникам помещений и роль исполнителя в ней.

Остались вне поля правового регулирования или получили ненадлежащее оформление следующие вопросы и положения:

°         Участие лиц, проживающих в помещениях государственной и муниципальной собственности (главным образом, проживающих по договору социального найма), при решении вопросов, затрагивающих их права и интересы;

°         Перечень вопросов, решения по которым может быть принято заочным голосованием;

°         Порядок управления и принятия общих решений собственниками в многоквартирных домах, где большинство помещений являются не жилыми и принадлежат коммерческим организациям;

°         Место договора управления многоквартирным домом в общей системе гражданско-правовых договоров;

°         Другие.

Почему правовое регулирование сегодняшнего общего собрания негативно отражается на правах граждан?

Согласно концепции ЖК общее собрание собственников представляет собой особый механизм преодоления конфликтов и выработки общих решений, оно действует постоянно, в том числе после выбора любого из предусмотренных жилищным законодательством способов управления (непосредственное управление, управление ТСЖ или специализированным потребительским кооперативом и управление управляющей организацией).

Отрицательной стороной подобного органа управления является то, что, реально участвуя в гражданских правоотношениях (реализуя свои решения и защищая свои интересы через институт представительства), общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме не обладает определенным статусом - в законодательстве отсутствуют сведения об организационно-правовой форме объединения, органом которого оно является. Это с правовой точки зрения оставляет неясность и, в свою очередь, как нам кажется, препятствует реализации своих полномочий общим собранием в полном объеме. Более того, общее собрание при осуществлении управления многоквартирным домом фактически выступает в качестве юридического лица, поскольку при принятии решений действует принцип большинства. Как известно, подчинение меньшинства воли большинства возможно лишь в корпоративном объединении. Такое положение не укладывается в общие принципы и противоречит нормам ГК РФ (статьям 246, 247). Однако если даже предположить, что это вынужденная мера (поскольку при множественности собственников добиться консенсуса практически невозможно), а отношения собственников помещений в доме законодательно представить в форме простого товарищества (где органом управления является общее собрание), мы не избавимся от всех проблем.

Здесь важно напомнить о Постановлении Конституционного Суда РФ N 10-П от 03.04.1998, в котором пункты 1, 3 и 4 статьи 32 ныне уже отмененного Закона "О товариществах собственников жилья" в той мере, в какой они допускали обязательность членства в ТСЖ без их добровольного волеизъявления, были признаны не соответствующими статье 30 Конституции. Исходя из этого, отнесение общего собрания к органу управления той или иной организации и, соответственно, признание собственников помещений в многоквартирном доме членами (участниками) этой организации по умолчанию (лишь на основании наличия у них квартир), очевидно, также будет антиконституционным.

Не отличается безупречностью и порядок принятия решений общим собранием собственников. Жилищный кодекс установил, что общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме правомочно (имеет кворум), если в нем приняли участие собственники помещений, обладающие более чем 50% голосов от общего числа голосов, при этом решение общего собрания по общему правилу принимается большинством голосов, участвующих в данном собрании, а принятое решение обязательно для всех собственников. То есть для принятия решений по всем вопросам (за исключением тех, для принятия решений по которым предусмотрен иной порядок) достаточно лишь 25 процентов голосов собственников, что со стороны остальных собственников, обладающих 75 процентами голосов, вполне обоснованно считается несправедливым и, соответственно, недопустимым.

В таком виде существование общего собрания невозможно, а при определении его статуса мы вступим в противоречие с Конституцией?

Это, к сожалению, разработав такой механизм принятия компромиссных решений, каким должно было стать общее собрание собственников помещений, и одновременно орган, действующий в период всего существования дома, даже после выбора способа управления, законодатель не позаботился о вопросах дальнейшего совместного сосуществования общего собрания собственников и руководства организации, осуществляющего управление, чем создал благоприятную среду для неизбежных внутренних конфликтов.

 Фактически, выбирая в качестве способа управления своим многоквартирным домом товарищество собственников жилья, собственники помещений в многоквартирном доме (если решение было принято не единогласно), как правило, делятся на два "противоборствующих фронта":

°         проголосовавших за создание товарищества, то есть ставших членами ТСЖ,

°         воздержавшихся от членства.

В силу закона первые получают все правомочия для управления многоквартирным домом через свои органы, в то время как вторые - только немую обязанность оплачивать расходы, определенные товариществом. При этом ТСЖ наделено реальными правовыми рычагами давления на собственников помещений в многоквартирном доме, не являющихся членами ТСЖ.

Более того, предусмотренный "волеизъявительный порядок" членства в ТСЖ не согласуется и с основным принципом, признанным обеспечить стабильное развитие жилищного самоуправления: "всеобщей обязательности решения принятого общим собранием собственников помещений в доме" (ч. 5 ст. 46 ЖК РФ).

В чем причина такой не совершенности норм, регулирующих общее собрание собственников?

На мой взгляд, значение общего собрания собственников помещений в Жилищном кодексе несколько переоценено. В идеале на общее собрание должна была быть возложена лишь роль обычной согласительной комиссии, призванной выработать общую позицию собственников относительно выбора способа управления многоквартирным домом (ТСЖ, потребительский кооператив либо управляющая организация) и согласовывать решения руководства организации, осуществляющей управление, по заранее утвержденному перечню вопросов.

Вы не назвали непосредственное управление.

Совершенно верно. При указанной схеме управления нет необходимости использования такого весьма сомнительного способа управления, содержащего массу существенных недостатков, а именно:

осуществление непосредственного управления многоквартирным домом с множеством помещений и не меньшим количеством собственников зачастую становится невозможно;

отсутствует единый субъект (полноценный участник гражданского оборота), в связи с чем нет возможности открывать общие расчетные счета и, соответственно, накапливать денежные средства на содержание и ремонт многоквартирного дома, производить наем сотрудников;

для принятия любого решения, в том числе и по незначительным вопросам, собственники должны собирать общее собрание, соблюдая при этом все процедурные требования;

отсутствует постоянный орган, осуществляющий юридическую защиту прав и законных интересов собственников от третьих лиц;

другие.

Возвращаясь к общему собранию собственников помещений, хотелось бы уточнить, что еще, на Ваш взгляд, необходимо изменить для дальнейшего усовершенствования системы управления многоквартирными домами.

Поскольку общее собрание собственников помещений является совещательным органом, решение которого может быть принято большинством голосов от общего числа голосов участвующих и быть обязательным для всех собственников, требуют пересмотра неоправданно жесткие условия для обжалования принятых решений. В соответствии с ч. 6 ст. 46 ЖК РФ собственник помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме в течение шести месяцев со дня, когда он узнал или должен был узнать о принятом решении, однако для этого необходимо наличие еще нескольких условий (ч. 6 ст. 46 ЖК РФ):

°         Решение должно быть принято с нарушением требований ЖК;

°         Собственник не должен был принимать участия в соответствующем общем собрании или должен был проголосовать против такого решения;

°         Решением должны нарушаться его права и законные интересы.

В случае отсутствия хотя бы одного из перечисленных условий суд не принимает заявление к производству. Более того, Жилищным кодексом суду предоставлено право с учетом всех обстоятельств дела оставить в силе обжалуемое решение, если голосование указанного собственника не могло повлиять на результаты голосования, а допущенные нарушения не являются существенными и принятое решение не повлекло за собой причинение убытков указанному собственнику. При этом Кодекс не содержит даже приблизительных критериев, позволяющих квалифицировать то или иное нарушение в качестве существенного либо, наоборот, малозначительного. Тем самым законодатель оставил определение существенности нарушения на усмотрение суда.

Нетрудно предположить, что в данном случае судебная практика поспешит отличиться особым многообразием в толкованиях. Высказанное подозрение не беспочвенно, оно основано на опыте применения судами аналогичной нормы, содержащейся в Федеральном законе "Об акционерных обществах" и существующей задолго до введения в действие ЖК РФ.

Как представляется, применительно к порядку принятия решений на общем собрании собственников помещений, с учетом их особой социальной значимости, такие своеобразные условия являются неприемлемыми, ибо это создает непреодолимые препятствия для отстаивания собственниками своих интересов, а также полноценной реализации права на судебную защиту. Чтобы пересмотреть принятые общим собранием решения, суду должно быть достаточно лишь доказанного отдельно взятого факта наличия нарушения требований закона к процедуре проведения общего собрания или прав и законных интересов собственника. Не говоря уже об остальных, по большому счету несуразных, условиях, предусмотренных в законе.

Состояние жилищного законодательства сегодня не внушает оптимизма. Коротко, какие меры можно и нужно предпринять, чтобы хоть как-то смягчить отмеченные проблемы?

Безусловно, работа предстоит большая. В первую очередь необходимо проводить внятную разъяснительную кампанию среди собственников, исключить принудительный порядок выбора способа управления и по возможности в спешном порядке вносить изменения в неоднозначные положения закона, регулирующие управление многоквартирными домами, хотя бы (с учетом начавшейся рецессии) пока те, которые не требуют серьезных финансовых затрат. При этом государство, прикладывая усилия по решению отмеченных проблем в этой сфере, должно в полной мере осознавать свою социальную ответственность и отстаивать прежде всего интересы собственников помещений. В противном случае Россия "рискует" остаться "государством всеобщего благоденствия".