Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации»

Скачать документ

Отрасль управления многоквартирными домами развивается динамично - по состоянию на 01.01.2011 количество частных управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами – превысило 13 тысяч.  При этом около 80 процентов многоквартирных домов фактически управляется именно управляющими организациями (непосредственно или по договору с ТСЖ) [1]. В то же время регулирование в этой сфере явно недостаточное: отсутствуют правила и требования к профессиональной деятельности, не разработаны стандарты качества работ и услуг по управлению многоквартирными домами, фактически отсутствует ответственность участников рынка (в том числе финансовая). Все это приводит к злоупотреблениям, недобросовестной конкуренции и некачественным услугам, что непосредственно затрагивает граждан.

Чтобы навести порядок в отрасли, необходимо выработать порядок и условия допуска на рынок и это возможно либо в форме государственного регулирования (лицензирование и т.д.), либо в форме саморегулирования.

Основным преимуществом саморегулирования перед другими способами  является солидарная и коллективная ответственность членов (в форме компенсационного фонда), что позволяет гарантировать реальную финансовую ответственность и компенсацию вреда в случае оказания некачественных услуг. Только институт саморегулирования стимулирует создание профессиональных стандартов деятельности, формирование ответственных участников рынка и самоочистки рынка от недобросовестных участников (за которых приходится платить самим участникам рынка). Кроме того, саморегулирование предполагает развитие добросовестной конкуренции, как между участниками рынка, так и между самими СРО. Саморегулируемые организации, конкурируя, вправе для своих членов устанавливать повышенные требования к качеству работ и услуг, относительно минимальных требований, установленных государством.  

В саморегулируемых организациях создаются дисциплинарные комиссии, где рассматриваются жалобы на действия членов и применяются меры дисциплинарного воздействия вплоть до исключения недобросовестного участника с рынка. В свою очередь функция государственных органов по надзору за саморегулируемыми организациями (далее – СРО) позволяет избежать злоупотреблений и попустительства.

У госорганов появляется «контрагент» который, с одной стороны, может представлять отрасль и распространять положительную практику,  оказывая помощь добросовестным участникам рынка и выявляя недобросовестных, а с другой, обязан взаимодействовать как с субъектами рынка и госорганами, так и с гражданами и их объединениями. В результате, при рассмотрении жалоб на противоправные действия максимальный эффект достигается как за счет оперативного рассмотрения проблем, так и возможности  оперативной реакции на поступающие замечания и получения реальной компенсации ущерба.

 В настоящее время активно идет процесс объединения управляющих организаций на добровольной основе в СРО в сфере управления многоквартирными домами, в соответствии с ФЗ от 01.12.2007 № 315-ФЗ. По состоянию на 01.10.2011 г. в реестре СРО, который ведет  Росреестр, зарегистрировано 73 СРО (в 58 субъектах РФ), объединяющих более 15% управляющих организаций. 

Необходимо отметить, что введение саморегулирования не создает дополнительной финансовой нагрузки  для граждан.

Взнос в компенсационный фонд управляющей компаний уплачивается единовременно, за исключением случаев выплат из компенсационного фонда, которые должны быть возмещены членами саморегулируемой организации. В соответствии с разрабатываемым законопроектом размер взноса 100 тысяч рублей с каждого члена СРО.

При фактическом объеме платежей населения за жилищно-коммунальные услуги за 2010 год в размере около 1,5 трлн. рублей², общая сумма взноса в компенсационный фонд управляющих компаний составит  около 1,3 млрд.рублей^[2]  (всего ок. 0,1% от платежей).   При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день по данным экспертов, в силу того, что не сформирован качественный и профессиональный рынок жилищных услуг, совокупные финансовые потери граждан и бюджетов всех уровней составляют около 160 млрд.руб. в год. в том числе:

- злоупотребление правом распоряжения деньгами со стороны управляющих организаций и их преднамеренные банкротства – около 65 млрд.руб.;

- одновременное выставление квитанций за услуги разными компаниями на оплату ЖКУ – около 7,5 млрд.руб.;

- выписка квитанций от компаний «однодневок» - около 1 млрд.руб.;

- техническая безграмотностью специалистов – около 85 млрд.руб.

Учитывая сложность задачи, одновременно с усилением государственных надзорных функций необходимо создавать и развивать предпосылки для контролируемого формирования и обеспечения нормального функционирования института саморегулирования.

Для создания эффективного механизма саморегулирования в сфере оказания услуг по управлению многоквартирными домами предлагается включить в Жилищный кодекс РФ раздел IX о саморегулировании в сфере обеспечения безопасности в процессе управления многоквартирными домами (статьи 166-172).

При этом предусматриваются положения, устанавливающие  государственный контроль за деятельностью СРО со стороны уполномоченного федерального органа власти. В том числе поправками предусмотрено, что по обращению государственных органов власти субъектов Федерации или муниципальных органов власти в СРО недобросовестная и неоднократно нарушившая установленные требования  управляющая организация исключается из СРО.

Потребуется не менее одного года для создания нормального и эффективного механизма функционирования института саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами. Должны быть подготовлены соответствующие стандарты  и правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, разработаны и опробованы образовательные программы для подготовки специалистов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сформироваться профессиональный и конкурентоспособный рынок. Поэтому введение обязательного членства управляющих организаций в саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами предусмотрено только с 1 марта 2013 года.

С.Ю. Орлова

В.Е. Межевич

С.М. Киричук

В.П. Парфенов

Ю.В. Росляк

[1] По данным ГК-Фонда содействию реформирования ЖКХ за 2010 год под управлением управляющих организаций  находится 1 251,2  млн.кв.м. (73,1 % от общей площади многоквартирных домов, где выбран один из способов управления, предусмотренных ЖК РФ). С учетом сложившейся практики передачи ТСЖ (ЖК, ЖСК) своих функций по управлению многоквартирными домами (по данным Минрегиона России за 2010 год – 45% от площади многоквартирных домов, находящихся под управлением таких объединений собственников) доля площади многоквартирных домов, находящихся под управлением управляющих организаций доходит до 79%.

[2] 13 302 (количество управляющих организаций) * 100 000 рублей = 1 330 200 000 руб.

Заключение правительства России на проект ФЗ № 623780-5 "О внесении изменений в ЖК РФ"

 

Члену Совета Федерации

Федерального Собрания

Российской Федерации

С.Ю.Орловой

Государственная Дума

Федерального Собрания

Российской Федерации

 

На № 44-13/СО от 6 февраля2012 г.

З А К Л Ю Ч Е Н И Е 

на проект федерального закона № 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации", вносимый членами

Совета Федерации С.Ю.Орловой, В.Е.Межевичем, С.М.Киричуком, Ю.В.Росляком, 

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроектом предлагается дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации разделом IX, направленным на введение механизмов саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами.

К законопроекту имеются следующие замечания.

1. Законопроектом предусмотрено, что саморегулируемая организация использует способы обеспечения имущественной ответственности, указанные в Федеральном законе от 1 декабря2007 г. № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон № 315-ФЗ).

Согласно статье 13 Федерального закона № 315-ФЗ саморегулируемая организация вправе применять следующие способы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами:

создание системы личного и (или) коллективного страхования;

формирование компенсационного фонда.

В свою очередь, законопроект также предусматривая возможность использования разных способов, регламентирует вопросы, связанные только с формированием компенсационного фонда. Установив единый минимальный размер взноса каждого члена саморегулируемой организации в компенсационный фонд, законопроект не регламентирует вопросы, связанные с размещением и управлением средствами этого фонда.

Учитывая специфику сферы управления многоквартирными домами, представляется целесообразным включить в законопроект положения, связанные с размещением средств компенсационного фонда, а также их управлением, и кроме того предусмотреть дифференциацию размера членских взносов в зависимости от объема жилищного фонда, находящегося в управлении организации - члена саморегулируемой организации. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о включении в законопроект положений, регламентирующих вопросы создания системы страхования членов саморегулируемых организаций.

2. Законопроектом предусматривается введение государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (статья 172 в редакции законопроекта).

При этом предметом контроля является соблюдение саморегулируемой организацией требований к таким организациям и их деятельности, установленных, в том числе, стандартами и правилами деятельности по управлению многоквартирными домами (часть 4 статьи 172 в редакции законопроекта).

Вместе с тем согласно законопроекту (пункт 2 части 1 статьи 168 в редакции законопроекта) стандарты и правила деятельности по управлению многоквартирными домами могут включать в себя требования к управляющим организациям, но не к саморегулируемым организациям в этой сфере.

Таким образом, в рамках государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций законопроектом предполагается осуществление контроля (надзора) за деятельностью членов саморегулируемых организаций, то есть управляющих организаций, а не саморегулируемых организаций.

Указанные нормы требуют уточнения.

3. Кодексом предусмотрено осуществление государственного жилищного надзора уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предмет проверок которых охватывает в том числе и те требования, соблюдение которых законопроектом предлагается отнести к компетенции органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций.

Таким образом, необходимо разграничить предметы проверок государственного жилищного надзора, предусмотренного статьей 20 Кодекса, и государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами, введение которого предусматривается законопроектом.

4. Законопроектом предлагается установить только одно основание для проведения внеплановой проверки саморегулируемой организации, а именно - проведение ее в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок деятельности саморегулируемой организации.

В этой связи полагаем, что установление законопроектом только одного основания таких проверок несет в себе риски снижения эффективности контроля за деятельностью саморегулируемых организаций и ее членов в сфере управления многоквартирными домами, что не обеспечит в полной мере защиту прав и интересов граждан (потребителей услуг и работ) в данной сфере.

5. В законопроекте отсутствуют нормы, регламентирующие порядок формирования, структуру, компетенцию и срок полномочий органов саморегулируемой организации, права и обязанности лиц-членов саморегулируемых организаций, порядок применения мер воздействия в отношении членов саморегулируемой организации.

Кроме того, законопроектом не предусматривается возможность образования национального объединения в сфере управления многоквартирными домами, что противоречит концепции развития системы саморегулирования в Российской Федерации.

В целях недопущения неоднозначной правоприменительной практики представляется целесообразным дополнить законопроект нормами, регламентирующими порядок формирования, структуру, компетенцию и срок полномочий органов саморегулируемой организации, права и обязанности лиц - членов саморегулируемых организаций, порядок применения мер воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, а также предусмотреть обязательное создание национального объединения саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами.

6. Законопроект целесообразно дополнить положениями, предусматривающими возможность подачи некоммерческими организациями документов о регистрации в качестве саморегулируемых организаций в электронном виде, а также устанавливающими порядок межведомственного и межуровневого взаимодействия при регистрации организаций в качестве саморегулируемых организаций.

7. В связи с тем, что законопроектом предусматривается обязательное членство управляющих организаций в саморегулируемых организациях в сфере управления многоквартирными домами представляется целесообразным ведение отдельного реестра саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами (по аналогии с оценочной деятельностью, аудиторской деятельностью, деятельностью арбитражных управляющих).

8. Поскольку Федеральным законом № 315-ФЗ предусматривается возможность реорганизации некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, установление запрета на реорганизацию саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами требует обоснования.

9. Частью 2 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации 
(в редакции законопроекта) устанавливается, что информация, указанная в части 1 статьи 167 Кодекса (в редакции законопроекта), подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного месяца с момента возникновения или изменения указанной информации.

Учитывая необходимость своевременного доведения актуализированной информации до заинтересованных лиц информация, указанная в части 1 статьи 167 Кодекса (в редакции законопроекта), должна размещаться саморегулируемой организацией в течение трех рабочих дней с момента возникновения или изменения указанной информации.

10. Согласно части 5 статьи 166 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) саморегулируемая организация, наряду с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации 
о саморегулируемых организациях, должна отвечать требованиям, предусмотренным данной частью.

Учитывая, что перечисляемые в указанной статье Жилищного кодекса Российской Федерации требования к саморегулируемым организациям в сфере управления многоквартирными домами аналогичны обязательным 
для саморегулируемых организаций требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях", эта норма не содержит самостоятельной правовой нагрузки.

11. Согласно пункту 1 части 2 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) саморегулируемая организация принимает решение об исключении члена саморегулируемой организации из числа ее членов в случае неоднократного в течение одного года нарушения или невыполнения членом саморегулируемой организации в том числе правил деловой и профессиональной этики.

В соответствии с частью 3 статьи 172 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) решение о проведении внеплановой проверки принимается органом надзора за саморегулируемыми организациями на основании заявлении юридических лиц, физических лиц 
(в том числе индивидуальных предпринимателей), органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных органов о нарушении саморегулирумой организацией или ее членами требований к саморегулируемым организациям и (или) их деятельности, установленных правилами деловой и профессиональной этики.

Учитывая, что понятие "деловая и профессиональная этика" является оценочным, указанные положения законопроекта могут привести 
к злоупотреблениям со стороны саморегулируемых организаций и органа надзора за саморегулиремыми организациями.

Аналогичное замечание относится к пункту 5 части 8 статьи 169, частям 4, 5 статьи 172 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта).

Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии устранения указанных выше замечаний при его доработке ко второму чтению.

Заместитель Председателя

Правительства Российской Федерации Д.Козак